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jueves, 22 de junio de 2017

Proyecto de Ley sobre Universidades Estatales: Un Aporte

Rodolfo Jiménez Cavieres


Las aportes presentados son de exclusiva responsabilidad del autor y no representan necesariamente la opinión del Directorio de la ASOACAD


El profesor Rodolfo Jiménez Cavieres, arquitecto, ex-presidente de la ASOACAD y ex director de la FAUECH hace un detallado anlaísis del proyecto de ley sobre universidades estatales recientemente ingresado al parlamento. En la forma de una tabla comparativa, presenta sus aportes y modificaciones al texto ingresado al Congreso, que considera esenciales para una universidad estatal en el Chile de hoy. Leer texto completo

Síntesis de contenidos y breves comentarios sobre Borrador de proyecto de ley de Universidades Estatales

Samuel Navarro Hernández
Las opiniones vertidas en esta columna son de exclusiva responsabilidad del autor y no representan necesariamente al Directorio de la ASOACAD

 El borrador del proyecto de ley de Universidades Estatales (el gobierno ha anunciado que el proyecto será ingresado al Senado la última semana de mayo) se divide en disposiciones generales (naturaleza jurídica de las Universidades del Estado, misión y principios formativos y rol del Estado), normas comunes (gobierno, gestión administrativa y académicos y funcionarios administrativos), coordinación y financiamiento. 

En el título I (disposiciones generales) se señala que las Universidades del Estado son servicios públicos autónomos que forman parte de la Administración del Estado, y que tienen como misión contribuir a satisfacer las necesidades e intereses generales de la sociedad, colaborando con el Estado en todas aquellas políticas, planes y programas que propendan al desarrollo cultural, social, artístico, científico, tecnológico y económico del país, a nivel nacional y regional. Por su parte, al Estado le corresponde preservar la calidad de todas sus Universidades, fomentando la excelencia, la equidad territorial y la pertinencia de la oferta académica, de acuerdo a las necesidades e intereses nacionales y regionales; además de promover una visión y acción sistémica, coordinada y articulada de estas instituciones, a fin de facilitar la colaboración permanente entre estas en el diseño e implementación de políticas públicas y proyectos de interés general.

En el título II (normas comunes a las Universidades del Estado) se establece que los órganos superiores de gobierno serán (sin perjuicio de otros órganos y unidades) el Consejo Superior, el Rector y el Consejo de Universidad. El Consejo Superior será el máximo órgano colegiado de la Universidad y le corresponderá, entre otras funciones,  aprobar las propuestas de modificación de los estatutos, el Plan de Desarrollo Institucional, las políticas financieras y presupuestarias, el presupuesto y sus modificaciones; además de autorizar la enajenación o el gravamen de activos de la Universidad cuando correspondan a bienes inmuebles o a bienes de especial interés institucional, nombrar al Contralor Universitario y aprobar su remoción y proponer al Presidente de la República la remoción del Rector, cuando corresponda. Este Consejo estará integrado por: 3 representantes nombrados por el Presidente de la República, 3 representantes de la institución nombrados por el Consejo de Universidad (al menos 2 académicos de las dos más altas jerarquías), 2 representantes de la región en que la Universidad tiene su domicilio y el Rector. El presidente del Consejo Superior será elegido por los miembros de este y deberá ser uno de los consejeros externos a la institución.

Comentario: El Consejo Superior será una autoridad que tendrá sus atribuciones determinadas por esta Ley por lo que es IMPORTANTE revisar su composición y sus atribuciones. Ver detalles como la vinculación real de los representantes del Presidente de la República, forma de elegir los miembros etc. Leer más


martes, 2 de mayo de 2017

Caso Profesor Raúl Thoms: Fallo Corte de Apelaciones

Santiago, diecisiete de abril de dos mil diecisiete.

VISTO Y CONSIDERANDO:

PRIMERO: Que comparece don Raúl Thoms Lobos quien deduce recurso de protección en contra de la Universidad de Santiago de Chile (USACH), representada por su Rector, don Juan Manuel Zolezzi Cid, por los actos arbitrarios e ilegales que indica en el cuerpo de su presentación.

Al respecto, señala que con fecha 3 de marzo del año en curso recibió en su domicilio carta remitida por la jefa del Departamento de Recursos Humanos  de dicha casa de estudios, mediante la que se le notificó el Decreto N° 440 de 17 de enero de la misma anualidad que declara expirado, por salud incompatible, el cargo de Profesor con 16 horas de clases- categoría adjunto 1 en calidad de contrata-, a contar de la total tramitación y notificación del citado decreto, en consideración al artículo 154 de la Ley N° 18.834 de 1980. A la referida carta se le adjuntó copia del Decreto N° 440 y del Decreto TRA N° 323/440/2017, cuya toma de razón se efectuó el 13 de febrero de 2017, de la Región Metropolitana de 17 de enero del mismo año.

Reproduce el contenido de los decretos citados en los que se lee el fundamento tenido en cuenta por la autoridad universitaria para adoptar la medida impugnada, siendo ésta el haber hecho uso de licencia médica, por un lapso continuo o discontinuo, superior a seis meses en los últimos dos años, sin que haya mediado declaración de salud irrecuperable.

Explica que ha registrado un total de 14 licencias médicas, en el periodo de 12 meses, debido a una depresión provocada por duelo. Agrega que desde el 24 de noviembre al 31 de diciembre del año 2015 requirió de reposo completo; lo mismo entre el 1 de enero al 31 de enero del año 2016 y desde el 29 de febrero al 24 de agosto de esa anualidad. Destaca que con ello hace un total de 234 días en tal régimen. En cambio, desde el 26 de agosto de 2016 al 30 de enero del año 2017, se le prescribió licencia médica en la modalidad de reposo parcial, vale decir, media jornada, pero que la recurrida no le asignó curso alguno durante dicho periodo. Arguye que siendo así, dicho lapso sin que hubiera prestado servicios obedece a una situación ajena a su voluntad.

Sostiene que tanto el cambio de modalidad de reposo médico como la recuperación total de su salud fue informada oportunamente a la recurrida.

En cuanto a la relación contractual que tenía con la Universidad de Santiago, indica que su contratación se renovaba anualmente y que en el último periodo le fue renovado el contrato por el plazo de un año con fecha 1 de enero de 2017, por lo que le resultó sorpresivo que, durante ese mismo mes, se tramitara la vacante de su cargo.

A su juicio, el actuar de la recurrida es arbitrario, pues se limitó a contar el tiempo en que estuvo sujeto a licencias médicas sin haberlo oído, no pudiendo aportar antecedentes médicos sobre la recuperabilidad de su estado de salud. Aduce que el artículo 150 del Estatuto Administrativo está concebido para la hipótesis de salud incompatible o irrecuperable con el cargo y que, en su caso, ésta se recuperó dentro de un periodo que demuestra compatibilidad con la función que desempeñaba.

Considera que la actuación de la recurrida vulnera el artículo 19 N°1 de la Constitución Política de la República, por cuanto los hechos descritos han ocasionado un perjuicio físico y psíquico al recurrente. Además, el numeral 24 de la misma disposición, puesto que se le renovó la contratación a partir del 1 de enero hasta el 31 de diciembre del presente año, poniéndole término de manera intempestiva, mediante la declaración de vacancia del cago, lo priva de la posibilidad de obtener la retribución económica por sus servicios docentes.

Finalmente cita jurisprudencia de los tribunales superiores de justicia que avalan su planteamiento, solicitando, en definitiva, que se acoja la presente acción constitucional y declare ilegal y arbitrarios los Decretos N° 440 de 17 de enero de 2017 y TRA N°323/440/2017, por los cuales se decretó vacante el cargo servido por el recurrente, disponiendo que la Universidad de Santiago de Chile dicte de inmediato el acto de reemplazo correspondiente que permita retomar el cargo al actor, con continuidad de servicios y remuneraciones, con expresa condena en costas.

SEGUNDO: Que a fojas 28 evacuó informe el abogado Ángel Jara Tobar, en representación de la Universidad de Santiago de Chile. Tras una breve reseña del recurso, indica que éste es improcedente analizando para ello el marco legal de actuación que ha tenido a la vista la referida casa de estudios. En primer lugar, cita el artículo primero del Decreto con Fuerza de Ley N° 141 de 1981 que fija el Estatuto Orgánico de la Universidad de Santiago de Chile. En este articulado se sostiene que la referida casa de estudios corresponde a una persona jurídica de derecho público, independiente, autónoma, que goza de libertad académica, económica y administrativa y que se relaciona con el Estado a través del Ministerio de Educación. Agrega que en virtud de su autonomía le concierne regir por sí misma lo relativo al cumplimiento de sus fines y que, de la misma manera, debe determinar la forma que realizará sus actividades de docencia, investigación y extensión. Asimismo, que el artículo 11 letra e) del citado cuerpo legal establece las atribuciones del Rector entre las cuales está la facultad de determinar la planta de personal. Sostiene que le corresponde a él designar el personal académico y administrativo de la Universidad y a los directivos superiores, previa aprobación de la Junta Directiva.

Aduce que el acto administrativo que resolvió declarar vacante citado puesto se enmarca tanto lo establecido en los artículos 150 y 151 de la Ley N° 18.834, el Estatuto Administrativo, como en lo dispuesto en el artículo 11 letra e) del Decreto con Fuerza de Ley N° 149, previamente citado, siendo por tanto una decisión ajustada derecho y adoptada en representación de la referida casa de estudios.

Además, señala que la acción deducida es improcedente por no cumplir con uno de sus requisitos básicos, esto es, fundarse en actuaciones u omisiones que tengan un carácter arbitrario o ilegal. Hace presente que el artículo 150 del Estatuto Administrativo establece dentro de las causales para declarar la vacancia del cargo, específicamente, en el literal a) la salud irrecuperable o incompatible con el cargo de desempeño; y en su artículo 151 del citado cuerpo legal, inciso 1°, que el jefe superior del servicio podrá considerar como salud incompatible, con el desempeño del cargo, haber hecho uso de licencia médica en un lapso continuo o  discontinuo superior a seis meses en los últimos dos años, sin mediar declaración de salud irrecuperable.

Por otra parte, afirma que en relación a dicha facultad la Contraloría General de la República ha establecido en su dictamen número 13.5 70 de 2015 que la declaración de vacancia procede en el caso de salud irrecuperable o incompatible, tanto en referencia al artículo 150 como 151 de la Ley N° 18.834. En otras ocasiones ha dicho que la autoridad posee la facultad discrecional para tomar la medida de que se trate, una vez producida la circunstancia de hecho que la hace procedente, sin que le competa a esa entidad de control ponderar los motivos concretos que se tuvieron para ello, en la medida que ésta satisfaga las condicionantes anotadas, lo que acontece en el caso concreto.

Por lo tanto, concluye, que es una potestad del jefe de servicio el poder cesar en funciones a aquel funcionario que cumpla con los requisitos objetivos y que, en el caso en cuestión conforme a los antecedentes que se adjuntan, la situación médica del recurrente los cumple, por lo que procede la aplicación de la causal de cese de funciones.

El informante añade que no existe privación perturbación o amenaza derechos consagrados en el artículo 19 Nos 1 ni 24 de la Constitución Política de la República en virtud de sus consideraciones expuestas, solicitando consecuentemente que se rechace el recurso deducido en contra de esta Universidad.

TERCERO: Que el recurso de protección de garantías constitucionales establecido en el artículo 20 de la Constitución Política de la República, constituye jurídicamente una acción de naturaleza cautelar, destinada a amparar el legítimo ejercicio de las garantías y derechos preexistentes, que en esa misma disposición se enumeran, mediante la adopción de medidas de resguardo que se deben tomar ante un acto arbitrario o ilegal que impida, amague o moleste ese ejercicio.

CUARTO: Que constituye requisito indispensable de admisibilidad de la acción cautelar de protección la constatación de la existencia de un acto ilegal, esto es, contrario a la ley, o arbitrario, producto del mero capricho de quien incurre en él, que provoque alguna de las situaciones que se han indicado y que afecte, además, una o más de las garantías constitucionales protegidas por el citado artículo 20 de la Carta Fundamental.

QUINTO: Que el asunto sometido a la consideración de esta Corte, consiste en determinar si la dictación, por parte del Rector de la Universidad de Santiago de Chile, del Decreto N° 440 y Decreto TRA N° 323/440/2017 cuya toma de razón se efectuó el 13 de febrero de 2017, constituye un acto ilegal o arbitrario, según alega el recurrente.

SEXTO: Que en cuanto a la ilegalidad acusada cabe anotar que el acto impugnado fue dictado por la autoridad competente en el marco de sus potestades legales; a saber, el Decreto con Fuerza de Ley N° 141 de 1981 que fija el Estatuto Orgánico de la Universidad de Santiago de Chile y los artículos 150 y 151 de la Ley N° 18.834.

El propio recurrente reconoce en su presentación que cumple con los requisitos objetivos establecidos en dicho cuerpo legal, al indicar que permaneció, en un primer período de licencias médicas, un total de 234 días ausente por indicación de reposo total, lo que excede el plazo señalado en el estatuto administrativo para que el cargo del funcionario respectivo pueda ser declarado vacante por salud incompatible.

SÉPTIMO: Que no obstante lo anterior, la forma en que se procedió a ejercer dicha potestad -no controvertida por el recurrido- aparece como sorpresiva, antojadiza, carente de fundamento si se toma en cuenta que el mismo mes en que procedió a ejercerse, se le había renovado la contratación. En efecto, no resulta comprensible, a juicio de esta Corte, la medida adoptada tratándose de la misma persona, en un principio aquejada en su estado de salud, pero que ya se encontraba con ésta recuperada, y con una nueva contratación, cuando se optó por aplicar los artículos respectivos del estatuto administrativo. Siendo así, el acto impugnado resulta arbitrario con lo que se satisface el requisito básico para acoger la acción constitucional deducida en contra de la Universidad Santiago de Chile como se expresará en lo resolutivo, afectándose la garantía constitucional del artículo 19 N°1 invocada por el recurrente.

Por estas consideraciones lo previsto en el artículo 20 de la Constitución Política de la República y el auto acordado de la Excelentísima Corte Suprema sobre tramitación del recurso de protección, se acoge, sin costas, el recurso de protección deducido por don Raúl Thoms Lobos en contra de la Universidad de Santiago de Chile (USACH), representada por su Rector, don Juan Manuel Zolezzi Cid, por cuanto el Decreto  N° 440 y el Decreto TRA N° 323/440/2017 impugnados por esta vía son arbitrarios, ordenándose que a la brevedad sean éstos dejados sin efectos, disponiéndose la reincorporación del recurrente  a su cargo en los  términos previos a su desafectación y declaración de vacancia del mismo.

Regístrese, comuníquese y archívese.
Redacción de la abogado integrante señora Ramírez.
ROL N° 16213-2017


Pronunciada por la Primera Sala de la Corte de Apelaciones de Santiago, presidida por el ministro señor Carlos Gajardo Galdames e integrada, además, por el ministro señor Leopoldo Andrés Llanos Sagristá y la abogado integrante señora María Cecilia Ramírez Guzmán. 

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miércoles, 16 de noviembre de 2016

Premio Edelstam de DDHH a miembro de la Junta Directiva Juan Guzmán

reproducido de http://www.dw.com/es/premio-de-dd-hh-sueco-para-jurista-chileno-juan-guzm%C3%A1n/a-36395094

El ex juez chileno Juan Guzmán Tapia, que detuvo y procesó al dictador Augusto Pinochet, fue distinguido este lunes (14.11.2016) en Suecia con el premio Harald Edelstam por su contribución en la defensa de los derechos humanos. El galardón será entregado durante una ceremonia que se celebrará este martes (15.11.2016) en Estocolmo.

Guzmán,qque inicialmente simpatizó con Pinochet cuando este llegó al poder tras un golpe de Estado, fue elegido de forma "inesperada" en 1998 para investigar los crímenes de la Dictadura chilena (1973-1990), "desconocidos para él hasta entonces", y descubrió la magnitud de la represión, explica en su fallo la Fundación Edelstam. "El procesamiento de Pinochet en España, Francia, Bélgica, Suiza e Italia es el mejor ejemplo de cooperación internacional por la justicia, un precedente extraordinario de países cumpliendo con su obligación y su responsabilidad de proteger a las víctimas", afirmó en un comunicado Caroline Edelstam, presidenta del jurado. 

El galardón, que reconoce contribuciones extraordinarias en defensa de los derechos humanos, lleva el nombre del fallecido diplomático sueco Harald Edelstam, que como embajador en Santiago salvó a cientos de chilenos durante la dictadura de Pinochet. (EFE)

martes, 1 de noviembre de 2016

Autonomía Universitaria y Universidad Pública

Fernando Atria                                                          (reproducida de El Mostrador del 01-11-2016)

Las opiniones vertidas en esta columna son de exclusiva responsabilidad del autor y no representan necesariamente al Directorio de la ASOACAD

La discusión sobre educación superior tiene dos ejes: el primero es el de qué exige, en lo que se refiere a la organización institucional de la educación superior, la transformación de la educación de una mercancía en un derecho social. Esto mira fundamentalmente a la relación entre el estudiante y la institución respectiva. Cuestiones centrales de este eje son, por ejemplo, gratuidad y selección. Como este eje mira a la educación superior desde el punto de vista de su significación en tanto educación (la que ha de ser un derecho social, etc.), en principio, aquí la educación universitaria no se diferencia de las demás, por lo que la categoría relevante es la de “educación superior” (que incluye formas no universitarias de educación).

El segundo eje mira a la calidad específica de la institución universitaria, porque entiende que la universidad es una institución que tiene ciertas peculiaridades que deben ser cuidadas. Aquí lo central no es la relación entre la universidad y sus estudiantes, sino la universidad como comunidad de búsqueda y desarrollo del conocimiento, una comunidad en la que participan diversos “estamentos” (no hay muchos otros contextos en los que esta palabra, habitual para designar el orden  medieval, siga teniendo vigencia), etc. Aquí cuestiones importantes son o han sido la del gobierno universitario, la universidad pública y la autonomía universitaria.

Es una lástima que la discusión sobre educación superior no haya sido consciente de la necesidad de discutir estos dos ejes por separado. En efecto, cada uno de ellos tiene problemas y lógicas diversas. La lógica de los derechos sociales es la universalidad, mientras la lógica de la universidad es diversidad y autonomía. Al confundir estas dos dimensiones del problema, ambas resultan distorsionadas.

Pero como veremos, en términos de las distorsiones de la discusión actual, esta es casi una exquisitez primorosa. En efecto, las patologías de esa discusión son mucho más radicales. En una situación que sería cómica si no fuera tan grave, se trata de una aparente discusión en la que quienes participan en ella usan la misma palabra para significar cosas opuestas... y ni siquiera se dan cuenta de eso.

Aquí quiero comentar esto en relación con algunos de los conceptos fundamentales que estructuran el segundo eje: los de autonomía universitaria y universidad pública, a propósito de la publicación del libro La Caja de Pandora. Hacia un nuevo mapa de la Educación superior (Santiago, UDD, 2016), compilado por Mauricio Bravo y editado por Mauro Salazar.

Este oportuno libro contiene una buena presentación general de los términos habituales del debate sobre educación superior. Se trata de un texto de entrevistas a parlamentarios, académicos y rectores o ex rectores universitarios. Las entrevistas están guiadas por una pauta más o menos común, aunque no se desentiende de lo que cada entrevistado va diciendo, por lo que en alguna medida es posible reconstruir conversaciones entre entrevistados a partir de sus respuestas. Su lectura ayuda a entender los términos de la discusión actual, y permite apreciarla tanto en sus luces como en sus sombras. Lo que sigue no es un comentario de este libro, sino un intento de aclarar los dos conceptos ya mencionados (la universidad pública y la autonomía universitaria), para el cual parte del contenido de ese libro puede ser útil.

Sobre la autonomía

Aunque (o quizás precisamente porque) todos los que participan en la discusión sobre educación superior y especialmente sobre la universidad dicen que una de las cuestiones centrales es la de salvaguardar adecuadamente la autonomía universitaria, la discusión ha sido especialmente vacía. Lo que muestra que es una discusión vacía es que sus participantes usan conceptos no solo distintos sino opuestos de autonomía sin alcanzar a darse cuenta de que lo están haciendo. Es como si fuera una discusión sobre si los bancos son fríos y unos estuvieran hablando de instituciones financieras y otros del mobiliario de las plazas públicas, y llevaran algún tiempo discutiendo sin darse cuenta de esto. Uno se preguntaría cuál es la atención con la cual cada uno escucha al otro si no alcanzan siquiera a darse cuenta de que hablan de cosas distintas.

¿Qué es la autonomía universitaria? Comencemos distinguiendo dos conceptos de autonomía, que por ahora llamaremos “general” y “especial”.

En su comprensión general, la autonomía universitaria no tiene (como lo indica su nombre) nada de especial, y es solo aplicación, al caso de la universidad, de la libertad general que la propiedad asegura al dueño, o de la autonomía genérica que la Constitución garantiza a los “cuerpos intermedios”.

En una comprensión especial, por otro lado, la autonomía universitaria es propia de la universidad en atención al tipo peculiar de institución que es la universidad. Es decir, aquí se trata de una cuestión específicamente universitaria, que no aparece en otras esferas o actividades, y es aplicable a la universidad por ser universidad, con independencia de que sea o no lo que la Constitución llama un “cuerpo intermedio”. La idea aquí es que la universidad es la institución que existe para fomentar y cultivar la investigación y el desarrollo del conocimiento mediante el uso de la razón, lo que tiene como condición su autonomía de toda interferencia que pretenda utilizarla como instrumento para un fin distinto al de contribuir, mediante el uso de la razón, a la producción y transmisión del conocimiento.

Es importante notar que estas dos comprensiones de la autonomía son excluyentes entre sí. Si la autonomía es especial, será una característica de la institución universitaria y en principio solo de ella, y la pro­tegerá de toda interferencia exógena. Pero si es autonomía general, entonces no será un derecho o garantía de la universidad sino de su dueño o controlador. Lo que muestra que estas son dos nociones contradictorias de autonomía es que un acto que constituye legítimo ejercicio de una autonomía es al mismo tiempo violación de la otra.

En efecto, si es autonomía universitaria (especial), la decisión de una autoridad eclesiástica de prohibir a un profesor de teología enseñar en una Universidad Católica es claramente una “interferencia exógena”, una violación de la autonomía universitaria; si es autonomía (general) del dueño o controlador a hacer con su cosa lo que desee, la misma decisión de esa autoridad es ejercicio de la autonomía.

Si lo que realiza una autonomía es violación de la otra, no queda sino concluir que los dos conceptos no son solo distintos, son antónimos. Y uno puede bien preguntarse qué tipo de discusión sobre universidades estamos teniendo si en ella se usan como sinónimos términos antónimos sin que quienes discutan se den cuenta. Esto es como la treceava campanada del reloj, que pone en duda todo lo que vino antes.

Sobre la universidad pública

Cuando alguien dice que es tan importante defender y proteger la autonomía universitaria, entonces, ¿de qué está hablando? Cuando alguien asiente a esa afirmación, ¿a qué está asintiendo? Para comenzar a responder esta pregunta podríamos preguntarnos de quién es la autonomía, qué es aquello de cuya autonomía se trata. Si la respuesta es “(de) la universidad”, estamos hablando de autonomía universitaria (especial); si la respuesta es “(de) el dueño o controlador”, estamos hablando, no de autonomía universitaria sino del poder que (en general) la propiedad sobre las cosas da al dueño.

Como puede observarse, la pregunta por la autonomía lleva a la pregunta por la propiedad. Y la pregunta por la propiedad lleva a la consideración de la universidad pública y lo público en la universidad, porque lo público es lo que carece de dueño. En este sentido, que algo carezca de dueño quiere decir que no está sujeto a las condiciones de la propiedad privada, porque no está sometido al régimen de la propiedad privada: las calles y las plazas son públicas, pero no los centros comerciales. ¿Por qué? Porque las reglas que se aplican a los usuarios de las calles y plazas han sido dictadas por la autoridad pública competente, cuyo deber es hacer posible y beneficioso el uso de todos. Por cierto, las reglas que miran al interés público beneficiarán a algunos intereses privados sobre otros, pero lo determinante es el interés público.

En el caso del centro comercial la situación es exactamente la contraria: el dueño puede decidir el horario de apertura y el decorado, y al hacerlo no tiene ni siquiera en principio el deber de atender al interés de los usuarios. De hecho, por ejemplo, puede decidir sobre la decoración y la música de modo de maximizar la disposición del usuario a consumir, no porque crea que va en el interés del usuario consumir, sino porque eso es lo que a él le conviene. Por cierto, al tomar esas decisiones tomará en cuenta el interés del público que concurre al centro comercial, pero secundariamente, para identificar correctamente el modo de servir su interés privado.

Solo un ingenuo que se niega a mirar las cosas como realmente son podría ver en lo anterior una “demonización” del centro comercial o la propiedad privada. Quienes defienden el modelo universitario actual de mercado buscan convencernos de que no hay tensión alguna entre el mercado y lo público, y para eso descartan intentos como los anteriores, alegando que ellos asumirían, como lo dice José Joaquín Brunner en el libro, que el mercado “es la causa de todos los males [y que para evitarlo] hay que recurrir al Estado, que es lo público, que es lo general, que es lo solidario, que es lo fraternal, que es lo bondadoso, que es lo no egoísta" (p. 144).

Brunner se cuida, cuando critica estas ideas evidentemente absurdas, de identificar a quiénes está criticando, y nunca individualiza a autor alguno. Se limita a imputarle estas ideas a “un pensamiento” que es “sorprendente” y que ha surgido al interior de una genérica “Nueva Mayoría”. No las cita en la entrevista en este libro (lo que podría excusarse diciendo que es un libro de entrevistas), pero tampoco se preocupa de identificar lo que critica en su largo libro dedicado a comentar la Nueva Mayoría, Fin de una ilusión (2016). El hecho de que no haya nunca una referencia precisa muestra que cuando Brunner se queja de “la simplificación esquemática y dicotómica” (p. 144) de este nuevo pensamiento, en realidad está proyectando sus propios déficits. Como lo que Bruner refuta son caricaturas que nadie ha sostenido seriamente, sus refutaciones nos dejan exactamente donde mismo estábamos.

Hay otras dos maneras en que el concepto de lo público es vaciado de contenido, y ambos se expresan en el libro. Una es la ilustrada por Harald Beyer, que desplaza la cuestión desde “lo público” hacia el “rol público” (pp. 106-107), afirmando que “a partir del año 1922… se ha redefinido el rol de lo público y más bien el rol de lo público tiene que ver con funciones específicas” (p. 106). Pero con esto Beyer cambia el tema, que no es qué resulta de interés público sino qué es lo público, cuándo puede decirse de una universidad o de un canal de televisión o de un banco que es “público”. La diferencia es clara: en un sistema de mercado, es difícil pensar en iniciativas que no desempeñen de alguna manera un “rol público”. El ejemplo que ya hemos mencionado, el de un centro comercial, ilustra también este punto.

Es claro que un centro comercial desempeña un servicio que tiene un “rol público”, en el sentido de que sirve al público e interesa al público. Pero que el centro comercial sea propiedad de alguien quiere decir que ese alguien puede lícitamente usar al centro comercial para servir a sus propios intereses, no los del público. Aun cuando desde el punto de vista del público fuera conveniente que el centro comercial continuara operando, por ejemplo, el dueño tiene derecho simplemente a cerrarlo y demolerlo si un uso alternativo del predio respectivo se hace más lucrativo (o, de hecho, si por cualquier razón le conviene cerrarlo o destinarlo a otra cosa). De nuevo, esto no es “demonizar” al dueño, sino tomarse en serio las palabras. Para que algo sea público no es suficiente que en algún sentido desempeñe una función que es de utilidad para el público en general. Lo público es lo que está afectado al interés público, no al interés privado.

Otra manera de vaciar de contenido el concepto de lo público es ilustrada por la posición sostenida por Andrés Bernasconi en el libro: “La propiedad es un muy mal concepto para entender lo estatal porque la propiedad por sí sola no garantiza nada de las cosas que se supone que las universidades estatales públicas debieran hacer, no garantiza que estén al servicio del país y no al servicio de 'intereses corporativos', no garantiza que sean pluralistas ni republicanas, no garantiza nada del discurso del siglo XIX que en Chile se asocia con la estatalidad (p. 88)”.

Parte del problema es la manera en que Bernasconi interpreta la idea: parece que él asume que la referencia a la propiedad quiere decir que “lo público” es lo que es de propiedad del Estado. Pero la propiedad del Estado puede ser propiedad privada (los llamados “bienes fiscales”: estos son bienes apropiables, sobre los cuales el Estado tiene un derecho de propiedad) o propiedad pública, que precisamente quiere decir que se trata de bienes que no son apropiables, es decir, bienes sobre los cuales no hay propiedad privada (los llamados “bienes nacionales de uso público”). El mobiliario de la oficina del ministro del Interior es un conjunto de bienes fiscales, las calles son bienes nacionales de uso público.

Se sigue, de lo anterior, que la primera razón por la que “la propiedad”, según Bernasconi, es un mal concepto para caracterizar lo público debe ser corregida de este modo: lo público no es lo que es propiedad del Estado, porque el problema no es quién es el dueño sino que se trate de algo que tenga dueño. Es lo que no es de propiedad privada de nadie, porque no está sujeto al régimen de la propiedad privada.

En todo caso, la segunda razón que ofrece Bernasconi en el texto citado más arriba establece un estándar institucionalmente insostenible. Que una universidad pública no tenga dueño, por cierto, no “garantiza” que la universidad “esté al servicio del país y no al servicio de intereses corporativos”, del mismo modo que la penalización del homicidio no “garantiza” que no se cometerán atentados contra la vida de las personas y el debido proceso no “garantiza” que no habrá error judicial. Lo que hace es trazar una diferencia entre las cosas que están lícitamente al servicio de las agendas particulares que sus dueños quieran fijarles y cosas que no están lícitamente al servicio de ningún interés particular.

Que el órgano directivo de una universidad pública decida, por ejemplo, que es necesario crear una cátedra para defender el neoliberalismo, o que ciertas investigaciones en medicina reproductiva deben ser prohibidas, o que no han de avanzar en sus carreras profesores que defiendan el matrimonio igualitario, sería ilícito. Pero que una universidad privada decida cualquiera de estas cosas (como de hecho ha ocurrido), no solo no es ilícito, es ejercicio por el dueño de su derecho.

Bernasconi continúa ofreciendo lo que él cree que es una caracterización de lo público distinta y mejorada respecto de la anterior, porque no se funda en una mera “categoría jurídica”:

“Yo creo que podríamos avanzar un poco más en esta discusión y a mí me parece que el concepto de “libertad académica” como condición de trabajo de los profesores es muy relevante, yo en eso concuerdo con la necesidad de que una pueda elegir la libertad académica como una condición de pertenencia de alguna institución a la esfera de lo público, y que no tiene nada que ver con la forma de gobierno que uno pueda asociar con lo público. En el caso de la universidad, sería una decisión completamente arbitraria aquella con la cual uno dice que una universidad tiene que gobernarse así para ser realmente pública, hay miles de formas distintas de gobierno (p. 89)”.

Lo que Bernasconi no observa es que hay contradicción entre la “categoría jurídica” de la propiedad privada y la libertad académica, en parte porque no parece detenerse en lo que significan las palabras. El gerente no tiene más “libertad” en una empresa que la que él dueño decide darle, porque el régimen de la empresa es el de la propiedad privada. Si una universidad está sujeta a ese régimen, entonces quien sea el dueño de la misma (su controlador) podrá decidir qué se hace, a qué se dedica la institución, qué cuestiones deben ser promovidas por sus miembros y cuáles no. La garantía real (a diferencia de nominal) de la libertad académica implica un modo de organización que remueve a la universidad del ámbito de la propiedad privada y la hace, en ese sentido, pública.

Y, por cierto, es correcto decir que no hay una forma de gobierno que sea la única correspondiente a una universidad pública. Pero eso no quiere decir lo público “no tiene nada que ver con la forma de gobierno”. Podemos decir: lo público exige una forma de gobierno no propietaria, de la cual, por cierto, hay varias experiencias en el mundo. Pero, por lo mismo, excluye todas las formas propietarias de gobierno (es decir, todas las formas de gobierno en que el propietario o controlador tiene derecho a decidir unilateralmente cuáles son los intereses que la universidad ha de servir).

En la discusión actual esto es mucho más fértil que la posición de Bernasconi, porque aunque no señala una y solo una forma de gobierno aceptable para la universidad pública, nos provee de un criterio (formas no propietarias de gobierno) con el cual podemos discutir sobre cuáles son las diversas formas de gobierno que son compatibles con lo público de la universidad. La posición de Bernasconi, por otro lado, que salta injustificadamente de la constatación de que hay más de una forma no propietaria de gobierno a la conclusión de que la relación entre “lo público” y la forma de gobierno es “completamente arbitraria”, nos deja tan a obscuras como antes.

La universidad privada y el Régimen de lo Público

Respecto de la relación entre la universidad pública y la universidad estatal, hoy en Chile pueden decirse dos cosas: primero, que solo las universidades del Estado son públicas, porque solo las universidades del Estado están excluidas del ámbito de la propiedad privada (con la posible excepción del llamado G3); y segundo, que es en principio posible que universidades no estatales sean públicas, en la medida en que estén sujetas a un Régimen de lo Público, un régimen que las substraiga del dominio privado. Esto, a mi juicio, implica: a) una forma de gobierno no propietaria; y b) un estatuto del académico que le asegure libertad. Si hay o no condiciones adicionales, es algo que sería interesante discutir, si tan solo quienes participaran de esta discusión no se dedicaran a vaciar de contenido las categorías que necesitamos para poder tenerla.

Si la ley creara un Régimen de lo Público alternativo al de la propiedad privada, él podría quedar disponible para las universidades no estatales que quisieran acogerse a él, cuando su proceso de desarrollo institucional las lleve a demandar la autonomía que es característica de la universidad. Con esto respondo a una observación de Eduardo Sabrovsky, que (en el contexto de un agudo comentario de algunas de mis ideas al respecto) me reprocha que yo ahora estaría afirmando que “son las universidades del G9 las llamadas a demostrar su inocencia”. No se trata de “demostrar inocencia”, porque no hay culpabilidad ni ilicitud alguna en que el dueño de una cosa la use para servir a sus fines. Se trata, primero, de definir las condiciones de lo público, y luego entregar a las instituciones no estatales la decisión de si renunciar o no al modelo propietario. Solo las que estuvieran dispuestas a hacerlo, por cierto, podrían razonablemente pretender ser tratadas como universidades públicas, porque solo ellas efectivamente lo serían.

Si las palabras fueran tratadas como si tuvieran significado, podríamos discutir esta y otras cosas. Porque Hannah Arendt tenía razón cuando decía que la política solo es posible “donde palabra y acto no se han separado, donde las palabras no están vacías y los hechos no son brutales, donde las palabras no se emplean para velar intenciones sino para descubrir realidades, y los actos no se usan para violar y destruir sino para establecer relaciones y crear nuevas realidades”.

jueves, 20 de octubre de 2016

Mitos y medias verdades del Presupuesto 2017

Por Francisco Castañeda, Ph.D.; Profesor Depto. de Administración, FAE - Publicado en El Mostrador 12- de octubre de 2016
Las opiniones vertidas en este blog son de la exclusiva responsabilidad de su autor y no comprometen al Directorio de la ASOACAD

Cuando uno observa la discusión fiscal para el año 2017, se sorprende de algunas afirmaciones de destacados economistas y no economistas (“está de moda diferenciarlos”).

1) El gasto público ha subido como porcentaje del PIB

Predesaceleración aguda, todos los economistas de la coalición gobernante señalaban que las reformas (tributaria, educacional, laboral) eran necesarias porque la economía y la sociedad demandaban este salto cuántico social. Si la provisión en educación y otros ítems sociales se expande más que la base del PIB (la cual ha desacelerado fundamentalmente a factores externos), tendremos un incremento en este ratio. Aun así, países con niveles de deuda pública mayores, tienen mayores provisiones de bienes y servicios públicos para sus ciudadanos, y ciertamente un gasto público relativo superior al de Chile. Un acento correcto es poner énfasis en cómo se gastan estos recursos públicos (evaluación e impacto).

2) Un menor crecimiento reduce la recaudación tributaria

En general con una elasticidad tributación-PIB unitaria a largo plazo, la recaudación tributaria real crece menos cuando la economía se expande menos que lo esperado. Esta menor recaudación tributaria ha sido anticipada y pronosticada cuando su realización fue inminente. Cuando uno analiza los diferentes informes del Banco Central, del Ministerio de Hacienda y entes privados y bancos de inversión, todos sobrevaloraban la fortaleza de China a largo plazo. De hecho, Justin Lin, vicepresidente del Banco Mundial y de la Universidad de Chicago, vino a Chile hace 3 años, y señaló que China crecería por 10 años a lo menos al 10% por año; por tanto, la economía chilena recibiría este gran impulso por mucho tiempo.

Así el escenario de riesgos para la economía chilena se veía acotado. O sea, “casi todos se equivocaron” en la proyección del PIB.

3) ¿A qué se debe este menor crecimiento de la economía chilena?

Desaceleración brusca en el comercio internacional, caída en el precio de las materias primas (incluido el precio del cobre) y menor crecimiento de la economía internacional. Arrastrada por este fin del boom minero, la formación bruta de capital fijo se ha comenzado a expandir moderadamente. Los efectos adversos por las reformas no explicarían la mayor parte de la magnitud de la desaceleración en la economía chilena. Se contrae la inversión en minería y el componente minero del PIB cae también fuertemente en los últimos trimestres. Huelga señalar que aproximadamente el cobre es del orden del 50% de las exportaciones totales, y el PIB sectorial minero se ubica alrededor del 11% del PIB. Sin embargo, en este sector económico los multiplicadores en términos de empleo y encadenamientos productivos son superiores a este ratio. Es decir, “la desaceleración del impulso externo explica la mayor parte de la desaceleración de la economía”.

4) Si no se contiene el déficit fiscal, las clasificadoras de riesgo degradarán la solvencia crediticia de la economía chilena

Es correcto que el ministro de Hacienda contenga el déficit fiscal. Cuánto es lo que debe realmente contener, es una discusión legítima. Y estamos hablando de márgenes razonables.
Vamos por parte: se afirma que las clasificadoras de riesgo internacionales castigarían la posición de riesgo crediticio de Chile y que esto traerá un alza de las tasas de interés para todos (personas y empresas) si no somos medianamente drásticos en reducir el déficit fiscal. Recientemente Moody's emitió un comunicado señalando que, a diferencia de otros países de la región, estima que para Chile hay más probabilidades de desaceleración que de crecimiento sostenido en el próximo año. Que la inversión seguirá estancada, y que esto se debe básicamente a una caída en el precio del cobre. También afirma que Chile posee un mercado bancario sano, capaz de absorber las necesidades de financiamiento de las empresas. Y que existe un espacio para un mayor gasto fiscal. De aquí se desprenden dos escenarios:

Escenario a) (Escenario ya consolidado). El gasto público crece 2.7% en el presupuesto 2017 (y recortando la inversión pública, la que ya muestra el presente año variaciones negativas), dejando supuestamente más espacio a una política monetaria expansiva, “para que esta última haga la pega”. Como que en el lenguaje se quisiera sustituir parte de la inversión pública (que no se materializó) por tasas de interés más bajas. Aquí hay que mirar la evidencia: en un escenario de desaceleración, de caída en la inversión y en el consumo, con aumentos en tendencia del desempleo (y precariedad laboral en diversos indicadores), la política monetaria juega un rol acotado en términos de dinamizar la actividad.

El sistema financiero ya ha comenzado a ser restrictivo en sus procesos crediticios con las empresas y personas, dada la creciente aversión al riesgo como resultado de estos magros indicadores macroeconómicos. La política monetaria en este escenario, con su tasa de instancia en 3,5% y con una convergencia de la inflación, no podrá reactivar la economía.

Además puede ocurrir la paradoja de que baje efectivamente el costo de fondo a la banca en el mercado local (con esta “acomodación” de la política monetaria) sin que esto se traduzca en una rebaja de tasas para empresas y personas (el ambiente de desaceleración restringe el volumen de crédito y sube su precio). Y esto puede llevar a que en un ciclo de desaceleración las utilidades de la industria bancaria se expandan (más allá de lo que ya es normal). Lo que ha ocurrido ya en otros episodios de desaceleración. ¿No será mejor un mix de política monetaria expansiva moderada con un aceleramiento de la inversión pública?

Escenario b) (Hipotético). El gasto público crece 3,0% en el presupuesto 2017 (en vez del 2,7%) destinándose estos 200 millones de dólares adicionales a los actuales niveles de inversión pública. Tiene espacio para hacer esto la autoridad desde el punto de vista financiero.

De hecho, el mismo ministro Valdés capitalizó recientemente TVN con 70 millones de dólares. Al enfrentar la crítica de que esto era gasto, él señaló muy “técnicamente” que esto generará réditos en el futuro y, por ende, no era precisamente gasto (¿de dónde sale la plata entonces?). ¿Y por qué no se aplica esa misma lógica a la inversión pública?

A su vez, gremios empresariales podrían ver con bastante interés en términos un potenciamiento de la inversión pública. Está documentado en la literatura que la inversión pública complementa a la inversión privada, sobre todo en fases bajistas del ciclo, y ayuda a esta a salir de su letargo, en términos de que se visualicen nuevos proyectos y oportunidades empresariales.

Las externalidades positivas de un robusto plan de fomento productivo que abarque construcción de obras, más créditos para las PYMEs en momentos en que el grifo bancario comienza a cerrarse (incrementar sostenidamente los montos a instrumentos crediticios con garantías estatales como FOGAPE, FOGAIN, etc.), y asignar estos recursos (infraestructura, crédito, capital, etc.) en términos de las regiones con mayor precariedad para causar más impacto productivo. Con efectos positivos en el empleo, en la tributación y en el desarrollo regional.

Aun así, un destacado economista señala que no hay una lista de suficientes proyectos socialmente rentables. Si embargo, la lista es larga: a la anterior ya mencionada, se debe adicionar la construcción de un hospital público en el norte de Santiago (hay solo un hospital para 1 millón de personas) y en otras ciudades de Chile ocurre lo mismo; renovación de infraestructuras en los colegios (moderna y adecuada al nuevo contexto de paradigma educativo), etc.

También es cierto que la urgencia de una política de obras públicas claramente definida y expansiva no sería tema si la inversión privada fuera robusta. Lo que no ocurre en la actualidad. Un apretón fiscal, y en particular en obras públicas, haría más difícil la recuperación de la inversión privada (“no estaría el ciclo minero presente para sostener la economía”).

 En relación con el sector corporativo, muy activo en la emisión de bonos internacionales, posee un nivel de deuda privada de aprox. 50% del PIB. Esto explica el 71% del endeudamiento público-privado externo de la economía, mientras el sector público también ha ido aumentando su endeudamiento bruto (aprox. 25% del PIB) producto de las reformas y su incorporación a la OCDE en términos de mayor provisión de bienes y servicios públicos.

Un altísimo nivel de deuda privada internacional chilena deja al descubierto que están en un umbral de fragilidad. Y que aumentar el gasto público (2,7% al 3,0%) para hacerlo contractivo, especialmente en la dimensión de la inversión pública, podría ocasionar esta mentada caída en la clasificación de riesgo país, con el consiguiente aumento en los costos de fondos internacionales para la economía chilena. Esta tautología (que no considera umbrales ni pequeñas variaciones en montos de deuda pública y de gasto fiscal) ya ha sido meridianamente refutada por la agencia de clasificación de riesgo Moody's en su reciente comunicado (en términos de que existe un espacio para la política fiscal, y con un sistema financiero local capaz de absorber las necesidades de financiamiento de las empresas).

En relación con la banca (el fondeo local), apropiadamente una parte muy minoritaria del fondeo se obtiene en el exterior. Con las ultrapolíticas monetarias expansivas de los Bancos Centrales de los países desarrollados, ese argumento de que subirán las tasas de interés a personas y empresas, deja de ser válido.

Para que ocurra este descalabro de aumento significativo de interés para la economía chilena y la consiguiente caída en la clasificación de riesgo país, debería ocurrir casi simultáneamente:
1. Un déficit fiscal sin contención (que no es el caso)
2. Debería reducirse considerablemente (y simultáneamente) el stock de reservas internacionales del Banco Central (aprox. 15% del PIB)
3. Y en conjunto ocurrir una aceleración del actual déficit en cuenta corriente (aprox. 2% del PIB).

- Condiciones 2) y 3) no se verifican ni en el mediano plazo. El punto es legítimo, pero es llevado a un extremo para no generar una discusión más amplia respecto a la conveniencia de incrementar la inversión pública en niveles razonables y acordes con la evolución de la formación bruta de capital fijo de la economía. Así, el PIB tendencial seguirá con su evolución descendente para la economía chilena.

También el ministro de Hacienda deja entrever que una eventual recuperación podría venir si se deprecia el tipo de cambio real. Este ha venido cayendo como consecuencia de una caída del tipo de cambio nominal, que ha sido en los últimos meses más abrupta que la caída en la inflación. Respecto a la controvertida relación “aumento del gasto público-caída en el tipo de cambio real”, no existe evidencia de que el auge inflacionario de trimestres anteriores y del 2015 (4,4% inflación durante dicho año) estuviera basado en un incremento del gasto fiscal. Más bien esto obedeció a la depreciación de todas las monedas de las economías emergentes como resultado del fin del super ciclo en el precio de los commodities y a las expectativas de que la Reserva Federal de USA subiera sus tasas como resultado de una recuperación más vigorosa de lo esperado.

Aparece que la discusión sobre la economía chilena pasó de un periodo prerrevolucionario, donde ministros, subsecretarios y asesores (y sobre todo aquellos que estaban en la “pole position” por ser ministros de Hacienda) concordaban con lo que Bachelet y los movimientos sociales pregonaban (eran muy empáticos). Caídos del paraíso, en el mundo real de la política, y con las reformas cuesta arriba, comienzan a digitar su cuota de poder en este nuevo mundo en el cual el orden restaurador presiona por regresar al statu quo anterior. Valdés y su equipo, en conjunto con un coro de economistas, brillan por esta estrategia.